农村土地承包纠纷案件审理情况的调查报告

农村土地承包纠纷案件审理情况的调查报告

内容摘要:农村土地问题纠纷已成为社会共同关注的热点、难点问题。本文根据笔者所在法院近几年受理农村土地承包合同纠纷案件的情况,分析笔者所在地区这类案件的类型特点及问题成因,探讨审理实务中有关农村土地承包纠纷案件的法律适用和一些具体问题,并结合一些案例提出了几点思考和体会。
关键词: 农村土地承包合同 土地承包经营权 纠纷

近年来,随着农村经济改革的不断深入,涉及农村土地承包经营权纠纷的案件与日俱增,案件类型也日益复杂。农地承包合同纠纷已成为三大涉农案件(其余两类为农村税费纠纷和农村征地纠纷)之首。在这些纠纷的背后交糅着各种利益冲突和传统观念与现代文明的碰撞,农村土地问题纠纷已成为社会共同关注的热点、难点问题。因此,在司法实践中理性思考有关土地承包纠纷问题,认真总结这类案件的审判经验,对于维护农民根本利益、稳定农村社区、构建和谐社会具有重要意义。本文根据笔者所在法院近几年受理农村土地承包合同纠纷案件的情况,分析笔者所在地区这类案件的类型特点及问题成因,探讨审理实务中有关农村土地承包纠纷案件的法律适用和一些具体问题,并根据一些案例提出了几点思考和体会。
一、农村土地承包合同纠纷案件的基本情况
1、案件总量明显增加。笔者所在法院近几年受理的案件统计显示,2004年我院受理农村土地承包纠纷案件4件,2005年受理18件,2006年仅1-5月就已受理23件。农村土地承包案件在民事案件中所占的比重也逐年增大。
2、集体诉讼和类似诉讼增多。由于村社组织将集体土地承包给他人后引发纠纷,村民起诉,要求确认承包合同无效,或要求将承包地收回重新发包。此类案件往往原告众多,而且容易引发群体上访,法院审理难度大。本院2005年受理了合川市狮滩镇任家村3社78户农户诉被告李隆富、任家村3社的纠纷后 ,2006年又分别受理了任家村1社97户农户诉被告李隆富、任家村1社和任家村5社97户农户诉被告李隆富、任家村5社两起同类型案件。此外,2006年2月,我院第一人民法庭受理了云门镇太平村3个社、吉福村5个社、任沟村1个社和水碓村1个社分别诉重庆万寿生物医药开发有限公司共10起相同类型的案件。这类纠纷主要反映在家庭承包以外的其他方式的土地承包中。
3、村社当被告的多。虽然土地承包合同纠纷中,既有农户之间的纠纷,也有村组起诉村民或农户的,但目前村组当被告的案件较多。2005年我院受理的18件农村土地承包合同纠纷中,村社当被告的就有6件,比例高达的33%。村社当被告或因发包土地过程中单方提高承包费标准,或因一地多包,或因收回村民土地,或因农户转让承包经营权后另行发包。其中,既有剥夺农村集体组织成员土地经营权的违法行为,也有执行当地政策和依约履行承包合同的“合法”行为。
4、征地或租地补偿费用纠纷增多。随着城镇化进程的加快,紧靠城镇的土地被大量征用,征地补偿费如何公平、公正地分配,成为农民密切关心的问题,伴随着征地款而引发的分配收益纠纷日益突出。同时,很多土地承包纠纷案件,表面看,可能是诉请继续履行承包合同,或者请求返回承包经营权,但其实质是请求分配因土地被征用或租用而产生的各种补偿费。因笔者所在法院辖区自然资源丰富,近年来,随着辖区内草街水利枢纽工程、富金坝水电站、西师育才学院、以及一些中小型水泥厂、矿石场的兴建,大量纠纷因征地补偿费或租地费分配引发。以前因种地无利可图而漠视甚至放弃土地经营权的农村集体组织成员,在利益的驱动下突然也对其经营权珍视起来。
二、农村土地承包合同纠纷案件的主要类型

  本院受理的农村土地承包纠纷,主要是合同纠纷和侵权纠纷,大致有以下几类:
1、确认是否享有土地承包经营权的纠纷。主要是因集体经济组织成员的出生、死亡、婚嫁、农转非、参加工作等变更引起的纠纷。包括:(1)没有取得承包地的,是否有土地承包经营权;(2)结婚后,户口未迁出,是否应保留土地承包经营权;(3)死亡后,土地承包经营权是否随承包地存在;(4)取得承包地后,因升学、进城等,户口也迁出,土地承包经营权是否随承包地存在;(5)自动放弃承包地,进城经商务工办企业,但户口仍在原地,土地承包经营权是否存在。
2、经营权流转纠纷。由于国家“三农”优惠政策的出台,农村土地越来越俏。因以前农村土地流转手续不完备、不配套,土地流转行为不规范而引发的土地承包纠纷频频发生。一是转包转让型纠纷。税改前,种田效益不高,一些农户将土地让给他人承包,其税费也相应地由接受者承担。现在不仅土地税费全免,而且国家还倒补贴,原承包户主张转包要求被转让户退还其承包地,接收户主张转让不愿退,于是双方发生纠纷。二是代耕代种型纠纷。以前不少农民弃田荒地,外出务工经商,又不承担税费和提留等。村干部为不使税费落空,让其他农户代耕代种,代耕代种农户又履行了税费义务,且税改时这些耕地面积又纳入了代耕代种农户的计税面积。现在原承包户回来了,找代耕户或村组集体要求收回自己的承包地,双方发生纠纷。
3、土地补偿费分配纠纷。前文已经提到,随着城市开发建设的加快和城乡建设的迅猛发展,征地或租地补偿费用纠纷逐年增多。需要说明的是,这类纠纷不但包括承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到各类补偿费纠纷,也包括原土地承包者请求土地实际耕种者返回已经领取的土地补偿费纠纷,还包括表面上诉请返回土地承包经营权实质上因返还土地不能而希望返回土地补偿费的纠纷。前两者案件是单纯的给付之诉,后者则需要先确定原告是否享有土地承包经营权以及其承包经营权是否遭到侵害。
4、承包合同纠纷。一是因承包方违约引发的纠纷。包括在承包合同履行过程中,承包人拖欠承包费和承包人随意变更土地使用方式等 。其中前者占此类纠纷的绝大多数,承包人有的是因为对发包方在履行合同义务方面有意见,有的是合同对承包费交纳的期限约定不明,有的是因为经营不善,有的是故意不交纳承包费。二是因发包方违约引发的纠纷。如在农业承包合同期限中,发包方将农民的承包地随意收回。这类纠纷既有违约,也包含了侵权。三是因承包合同损害了合同外第三人利益而被请求确认其无效。如本文开头提到的“李隆富”系列案件。
5、经营权侵权纠纷。(1)违法收回“农转非”承包地。农户进入小城镇落户后,集体经济组织收回其土地 。(2)侵害妇女依法享有的土地承包经营权。承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策;承包期内强制收回出嫁女承包地。(3)强迫承包方流转土地承包经营权。基层政府为搞退耕还林等政绩工程,假借少数服从多数强迫承包方放弃土地承包经营权,强制收回农民承包地,由村社组织出面进行其他方式的承包。
三、农村土地承包合同纠纷的成因
1、历史原因造成我国农村土地现状比较乱,是纠纷产生的历史性根源。建国以来,我国土地政策多经变化,一直处于一种多变的不稳定状态。短短的50余年,历经了农民土地所有制和土地集体所有制两个大的阶段,导致了农村土地产权关系大混乱。建国伊始的土地改革运动,实现了中国农民梦寐以求的“耕者有其田”,从而确立了农民土地所有制,接下来是互助组运动,1953年开始初级合作社运动,农民的土地入股进行集体经营,1956年上升到高级合作社,剥夺了农民的土地所有权,随后在全国确立了人民公社制度。直到改革开放,实行了家庭联产承包责任制,采取土地所有权和经营权分离的制度,成为了中国农村土地产权制度演变过程中的一个重要里程碑,实现了“集体公有,农户经营”。但是因为经营权范围的限制和“政农不分”的中国特色,实施过程中农民的自主经营权受到严重限制。历史的原因造成了我国农村土地现状的混乱局面。 

2、法律和政策衔接不协调,是纠纷产生的法制性根源。从1983年1月中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》的出台,到2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)、2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称[2005]法释6号)的实施,历经20余年的发展过程中,我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决,走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充,再到政策调整与法律调整并重直到目前主要依靠法律调整的历程。法律、政策的多变性和灵活性与土地变动缓慢的过程性、滞后性产生矛盾。例如我国在实行家庭联产承包责任制后,曾经推广过“两田制”,而在这种制度被国家认定不利于土地的长期利用之后,很多地区却还在积极的继续施行,与国家政策和法律脱节。此外,地方执行政策、乡规民约与中央政策的不协调,更在实践中播下了矛盾的种子。例如,在合川市,为“完善土地承包和搞活土地承包经营使用权”,合委发(1994)43号、合委办发(1994)50号和合农委发(1994)28号文以及合川市辖区内所有第二轮承包的土地使用权证上,规定了“农转非”、外嫁女、撂荒等情形下,发包方有权收回土地。而这种做法,早已为国发《〔1992〕52号》所禁止。尽管《农村土地承包法》和[2005]法释6号,扩大了农民的土地处分权,土地承包最低30年不变,但是因为历史的、政策的原因,使得法律和现实脱节,使良好的法律政策无法实际良性运行。由于没有根据国家法律、中央政策的改变对土地政策及时调整,违法收回农民土地等土地纠纷大量产生。合川市草街镇大庙村书记的话道出了其中的尴尬和无奈,“我们严格按照政府的规定办事,(收回“农转非”、外嫁女、撂荒农民的土地)即便错,也是政府的错。”
3、农民利益分化是纠纷产生的结构性根源。随着农村经济体制改革的不断深入,国家和政府在逐步加大对农业的各项投资建设,涉及农村和农业的政策也逐渐向着农民利益倾斜,因此在相当长的时间内,农村土地的增值成为必然。然而我国人地矛盾十分突出,因此纠纷产生就有其不可避免的结构性因素。这几年土地承包价格上涨十分明显,前几年一亩地承包价格是几十元甚至十几元、几元,现在涨到了每亩几百元,土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议,后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨,土地承包者获得了较大利益,土地所有的村集体组织成员,因利益驱动心理不平衡产生纠纷。
4、地方政府职能错位是纠纷产生的体制性根源。在社会转型期,政府职能错位、行为失范的现象时有发生。在政府与农民的关系上,表现为:(1)有些基层政府行为不规范,对农民的自主经营权干预过多,时有越权处理农村的具体承包合同,对山林、池塘水库等承包合同的干涉尤为突出,甚至为搞政绩工程,强迫农民退出其生存的土地,占用大量的耕地和农田,侵害农民的土地利益;(2)有些乡镇政府工作不到位,缺乏必要的村、镇干部行政规范指导,造成农村承包合同的订立和履行以及土地使用证书的发放和管理中不必要的失误,导致纠纷的产生。
5、基层组织社会控制力弱化是纠纷产生的社会性根源。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会,由对人的依赖逐步走向了对物的依赖,人的组织认同感、归属感逐渐淡化,基层组织的社会控制力明显弱化。这一点在农村表现得尤为突出,乡村基层组织自律不严,民主法制意识淡薄,损害群众利益的行为经常发生,对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。从调查的情况看,许多土地使用权流转、农地征用、及农村集体经济收益分配等纠纷,均由于村基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作,没有召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议,损害了农民民主权利和财产权利而引起。群众的利益一旦受到损害,在本地区本组织内难以解决或无法解决后,通过法律途径解决已成为人们的普遍性选择。
四、农村土地承包合同纠纷中的主要问题及法律适用
从当前存在的法律规范来看,涉及内容较多,如民法通则、合同法、农村土地承包法、最高法院的司法解释以及中央不同时期的农村政策,另外,村民组织法、土地法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等规范也时有涉及。如何在司法裁判中适用好相关的规范,解决好溯及力问题,以厘清在合同签订、履行、效力认定、行为合法或合理、纠纷解决等方面的司法确认问题,确保纠纷的合理解决是我们需要认真研究的问题。本着尊重历史、尊重现实的科学态度,协调好法律适用中可能产生的冲突问题,依据法律、参照政策、按照法律精神,以息争止讼为目的,以稳定促进发展为导向,综合运用好各种规范。
1、关于受理范围。《农村土地承包法》第51条规定:“因土地承包经营发生纠纷的,……也可以直接向人民法院起诉。” 为了进一步明确人民法院的受理范围, [2005]法释6号第一条列举了法院具有管辖权的具体情形,同时排除了两类不应受理的情形。可见,因合同违约引起的违约纠纷或因他人侵权引起的侵权纠纷以及承包经营权的继承纠纷等具有可诉性,法律已有明确规定。
但审判实践中的难题是:确认土地承包经营权问题。本文前面已经总结确认是否享有土地承包经营权的纠纷是法院受理的土地承包纠纷中的主要类型之一。需要说明的是,这类纠纷往往不是直接提出一个确认之诉,而是以侵权的理由提起一个给付之诉,当法院经过审理,才发现确认原告是否享有承包经营权是案件解决的关键。确权问题给民事审判带来困扰,审判员之间认识不统一,裁判的不确定性凸现。实践中,确定当事人的土地承包经营权,有的因权属证书与行政登记或承包合同矛盾引起,有的因集体组织成员资格引起。对于这类纠纷,法院应该如何处理?一种意见认为,应对证书或合同或清册登记或者成因资格做实质审查进而确认原告是否享有经营权;一种意见认为,确认土地承包经营权,应适用《土地管理法》第十六条规定,只能通过行政复议或者行政诉讼途径加以解决。
笔者认为,对于这类需要以确认是否享有承包经营权为前提的案件,法院能否受理,不能一概而论。从最高法院副院长黄松友在关于[2005]法释6号的新闻发布会上的讲话精神看,司法解释对此的实质内涵应该包含两层意思,即本来就没有经营权和原来享有经营权后来发生争议两种情形。对于本来就不曾享有承包经营权的当事人,如果提起实质为确认经营权的诉讼,应该适用《土地管理法》第十六条和司法解释第一条第二款的规定,不予受理或驳回起诉。对于以前享有承包经营权,但因户口迁出、出嫁、调整土地等种种原因而为经营权是否仍然保留发生争议的,人民法院应该受理。
2、关于农村土地承包经营权的法律权属。
对于土地承包经营权的法律属性,学术届一直存在物权说和债权说两种争论,司法实践中同样如此。物权说认为《土地承包法》是将土地承包经营权作为一个绝对的权利即物权来保护的;债权说认为联产承包合同,属于债权关系。目前来看,将土地承包经营权划归为用益物权的范畴系主流观点。“这是一种新型的用益物权”。一是从用益物权的主旨看,一般认为是物的使用价值之支配,而土地承包经营权的主旨更重要的是体现在其社会保障价值方面,所以在承包方可能失去生活来源的境况下,其承包经营权应受到绝对保护;二是从权能来看,一般讲用益物权不包括对物的处分权,作为土地承包经营权来讲,除不包括土地买卖权外,其他权能几乎相当于所有权;三是从权利的独立性看,承包经营权与权利设立的形式是相分离的;四是这种权利具有一定的人身依附性。①土地承包经营权一方面反映的是对集体土地的经营,另一方面反映农户对土地利益的分配。我们认为,物权属性的界定,能够更好的保护承包人的利益。但在审理涉及土地承包经营权的纠纷案件中,应区分情况适用合同法和物权调整。一是区分家庭承包和其他方式承包。对家庭承包的土地实行物权保护,土地承包经营权至少30年不变,承包期内除依法律规定外不得调整承包地,承包方不得收回承包地,承包经营权的内容如依法转让、转包入股互换等要由法律明确规定,当事人不得通过合同加以改变。故对于违法收回迁入小城镇或打工撂荒者以及出嫁女的土地的,发包方关于合同解除权的抗辩不能对抗土地承包经营权的物权属性。至于其他形式的承包,因不涉及成员权的内容,承包人的主体资格也没有限制,当事人之间的权利义务关系应当由合同来调整。当然如果当事人愿意使其承包经营权成为长期稳定的物权,可以通过登记的方式设定物权。二是区分承包关系和转

①李春林等:《农村土地承包合同纠纷案件法律适用问题研究》,中国法院网。
包关系。土地承包关系期限长,应当保持稳定性,因此,应当物权化。但对于转包关系,一般来说,设定的转包期限较短,没必要使之物权化,此种关系可以看做是一种单纯的债的关系。总之,关于承包经营权的保护,以物权方式救济为主,但请求合同上的补救也是保护其利益的重要方式。
 3、关于其它方式承包合同的效力。司法实践中,由于以其他方式承包的合同往往发生在发包方和村社以外人员之间,对农村集体组织的大多数或全体成员有利害关系,发包方或者多数村民要求确认合同的效力,或者在审理相关案件中需要确认合同的效力。对于这类合同,上文在家庭承包经营权的物权属性论证中已经阐明了应区别对待,应归属合同法和债权理论调整。
我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则,根据《土地管理法》第14条第2款、第15条,《村民委员会组织法》第19条第2款第(5) 、(6)项,《土地承包法》第18条第2款第(3)项、第27条第2款、第48条第1款,如果发包方违反上述强制性规定,越权发包,人民法院应当认定该承包合同无效[2005]法释6号虽未涉及村民要求确认合同无效的情形,但1999年《最高法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第2条、第25条规定,承包合同签订满一年,或虽未满一年,但承包人已实际做了大量的投入的情况下,人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效。因此,根据现行法律和司法解释的规定,我们认为:原则上,只要合同形式合法,应确定合同的效力,特别是作为发包方的村委会主张合同无效的一般不予支持。其次, 因违反民主议定原则村民群体主张村委会与他人签订的合同无效的,如承包方已作大量的投入,种植1年以上的,原则上不予支持;承包方种植不足1年的,原则上认定无效;投入不大的可予以适当补偿;有大量投入的,主要针对承包费,必要时针对承包期限作出调整。确认合同有效后,如发包方主张增加承包费的,可引入公平原则和情势变更原则视情增加。
五、审理农村承包纠纷案件的几点思考和体会
土地问题是我国农业、农村、农民问题的核心。妥善的处理农村土地承包经营权纠纷案件,需要我们不断的总结审判实践,充分发挥法律智慧,探索更娴熟的审判技巧。在此,通过本院审理的几个案例,笔者谈几点体会。
1、关于案件审理中证据适用的问题。此类案件中常见的证据有以下几种:农村土地承包经营权证书、承包合同、土地清册、缴费票据、流转协议、村委会的证明和证人证言。但这些证据大多存在形式瑕疵、证据相互矛盾等问题。在认定证据时,应将每一个单个证据置于全部证据背景下,考察其真实性、合法性和与案件的关联性以及证据相互之间的支持作用,切不可单凭某一证据无视其他证据确定案件事实。这里要强调的是法官的调查取证工作。在不违背《证据规定》相关规定的前提下,应依照职权进行必要的调查。总之,尽可能在证据使用时符合客观真实。在本院受理的吴尤建农户诉唐孝义一案,法官通过实地查看争议土地,走访村委会和群众等,最终还原了案件的基本事实。责任问题自然也水落石出。这需要我们在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的基础上,对民事证据理论问题进行更为有针对性的探索。
2、关于保护妇女合法权益的问题。从我们的调查情况来看,目前农村侵害妇女土地承包经营权的问题时有发生,但是基于传统的道德观念和农民的法律意识,以及人们对村民自治的模糊认识,这种现象依然未有改观,甚至妇女自身对这种侵害也感到“理所当然”。另外,妇女的自我保护意识也不强,从本院受理的相关案件看,只有一件因收回出嫁女承包地而诉讼的案例。 关于妇女土地承包权的保护问题,土地承包法作为一个重要问题进行了规范。《妇女权益保障法》第30条也有明确的规定。但是,这些维护妇女土地承包权的国家法在很多地方还受到“民间法”的严重挑战,甚至有些地方政府也基于“搞活土地经营使用权”出台了与国家法律和中央政策相违背的政策。因此,司法作为维护正义的最后一道屏障,如何在司法领域践行保护妇女合法权益,需要我们作出努力。
3、释明权问题。本院受理的情况表明,在一部分土地承包纠纷案件中,由于原告缺乏一定的诉讼技巧,最后被判决驳回诉讼请求。结合本院卿明云诉合川太和镇沙金村2社一案 。应该说,法院的判决是正确的,但是否达到了案结事了,则值得探讨了。本案中,原告起诉的实质是要求分配征地补偿费。按照《土地承包法》三十三条及中央“土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”,是可以主张一定的土地补偿金的。如果在审理中,法院能够充分行使释明权,告知当事人变更诉讼请求,则可达到原告的目的。对于很多请求继续履行合同的案件,如果不能予以支持,法院也应当行使释明义务。即使经释明后,当事人不同意变更,需要驳回诉讼请求,也应在判决说理部分告知对损失部分另行诉讼。在有些案件中,当事人不一定能很好的把握相关的法律关系,但是他诉讼的目的应当是清楚的,司法处理中如果机械地适用法律,则未必能产生良好的社会效果。
4、引入情势变更原则。引入情势变更原则,尊重历史、面对现实,公正界定当事人之间的权利义务,增强审判的社会效果。在农村大环境下,2000年以前,种地无利可图,选择留在村里继续耕种的农户特别是承包他人抛荒地的农户,不仅为粮食生产和保护耕地做出了贡献,而且还承担着额外义务和风险,如果毫不考虑他们的利益,既不公平,也不符合“风险收益相当”、“权利义务相一致”的原则。因此,对历史的原因或政策性原因引起的合同,不能简单地以签订合同不完全符合法律规定、权利义务失衡为由宣布无效,造成高成本的善后处理工作的发生,应该以促进生产、便于执行为原则,维护土地投入现状,不中断、不损害土地生产。为救济合同中的权利义务失衡现象,适用合同法中的公平原则,可以情势变更为理由,调整承包期限,变动承包金数额,以化解矛盾,消除纠纷。本院在审理李隆富系列案件时,就是很好地运用了情势变更原则,在公平的基础上,既照顾了被告已经作出的巨大投入和土地已经成片种林的现状因而维护合同的效力,又考虑了村民土地的丧失情况对承包费予以增加,并将国家惠民政策落实到村民头上。
5、注重调解。农村相对城市而言,社会结构较为稳定,同村农民之间大多沾亲带故或为几代邻居,因此做好调解工作,更有利于化解矛盾、平息纠纷。在处理过程中,宜坚持调解主导诉讼,多做说服教育疏导工作,争取当事人在友好协商、平等谈判中共同寻求解决纠纷的方法。可以充分发挥农村优秀传统文化的教化引导作用,利用老长辈、老党员、老干部的力量参与支持调解,以灵活有效的措施解决纠纷。此外,面临一些群体诉讼的案件,也迫切需要化解尖锐的现实矛盾。另外,在审理相关案件时还应与政府部门进行多方位的沟通与协调,争取利用多方面的力量,解决各类土地承包纠纷,促进社会和谐。司法实践中,诉讼调解已经在解决农村土地纠纷中显示了其独特的审判效果和社会效果。

(合川法院 陶旭东 朱华惠)


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